L' ONU, en perill d'obsolescència.

 

Nova York. Consell de Seguretat de les Nacions Unides. 21 de febrer de 2022. Després de condemnar l'agressió russa contra Ucraïna, com la major part dels seus homòlegs, l'ambaixador kenià Martin Kimani entra en consideracions més àmplies: “A més, condemnem categòricament la tendència observada en les últimes dècades entre certs Estats poderosos, inclosos membres del Consell de Seguretat, que vulneren sense miraments el dret internacional”. I remata amb un advertiment que és també una crida solemne: “Aquesta nit estem en les raneres del multilateralisme. Està sent atacat avui, com ho ha estat per altres Estats poderosos en un passat recent. Fem una crida a tots els Estats membres perquè s'uneixin darrere del secretari general, a qui li demanem que organitzi la mobilització per a defensar el multilateralisme”.

Poques vegades i amb tan poques paraules s'havia descrit la profunditat de la crisi internacional que porta més de deu anys aguditzant-se i que ara suposa una amenaça existencial per a l'Organització de les Nacions Unides (ONU). Com recorda Kenya en el polit i implícit llenguatge dels diplomàtics, no és per descomptat la primera vegada que un dels cinc membres permanents (P5) del Consell de Seguretat (els Estats Units, Rússia, la Xina, Regne Unit i França) ataca descaradament els principis cardinals de la Carta de l'ONU –especialment la prohibició de l'ús de la força i la no ingerència en els assumptes interns– (1).

La invasió de l'Iraq per la coalició que lideraven Washington i Londres en 2003 és un dels més espectaculars d'aquests atropellaments. Més recentment, i va donar menys que parlar, el bombardeig il·legal d'instal·lacions químiques sirianes per part dels Estats Units, França i Regne Unit el 13 d'abril de 2018 va provocar una reunió d'emergència del màxim cenacle de l'ONU. “Com a secretari general de l'ONU –va dir llavors António Guterres–, és el meu deure recordar als Estats membres que existeix l'obligació, especialment quan estan en joc qüestions de pau i seguretat, d'actuar d'acord amb la Carta de l'ONU i el dret internacional en general. La Carta és molt clara en aquestes qüestions. El Consell de Seguretat és el principal responsable del manteniment de la pau i de la seguretat internacionals. Demano a [els seus] membres que s'uneixin i exerceixin aquesta responsabilitat”.

En aquesta primavera de 2022, quan l'agressió russa contra Ucraïna està causant la mort de milers de civils i provocant un èxode de milions de refugiats, l'ONU sembla sumida en una mescla sense precedents d'ira i estupefacció. En el Consell de Seguretat, els mateixos actors repeteixen la mateixa mala pel·lícula de la impotència. La resolució condemnatòria del crim comès per Moscou –presentada per França, Regne Unit, Noruega i Albània, entre altres– va ser rebutjada el 25 de febrer, malgrat haver rebut 11 vots de 15.

El veto d'una Rússia aïllada va bastar per a enterrar una iniciativa que hauria permès al Consell exercir les seves missions de policia internacional: imposar sancions i, potser, com al gener de 1991 contra l'Iraq als cinc mesos de la invasió de Kuwait o en 2011 contra la Líbia de Muamar el Gadafi, llançar una intervenció militar.

Una iniciativa diplomàtica tardana

Són cada vegada més els conflictes congelats i les fragoroses discrepàncies en el Consell de Seguretat. Des de 2011, concretament, aquest organisme sol ha aconseguit acordar tres resolucions humanitàries sobre la guerra a Síria sense aconseguir construir la resolució pacífica d'aquesta. “Anem amb compte que la tragèdia siriana no sigui també la tomba de les Nacions Unides”, va advertir François Delattre, ambaixador de França davant l'ONU, el 22 de febrer de 2018.

Símptoma de la paràlisi, el cas de les dues guerres (Ucraïna i Síria) va ser portat davant l'Assemblea General –que no està habilitada, en principi, a pronunciar-se sobre una situació tractada pel Consell de Seguretat–, en virtut de la resolució “Units per la Pau” adoptada el 3 de novembre de 1950. Aquesta li permet, en cas de bloqueig en el si del P5, formular una opinió política sobre una crisi. Això sí, sense capacitat per a prendre mesures coercitives, com només pot fer el Consell de Seguretat. De gran abast simbòlic, les dues condemnes infligides a Rússia en virtut d'aquest procediment especial, votades massivament per l'Assemblea General el 2 i el 24 de març de 2022, no poden fer oblidar el fracàs dels mecanismes de policia internacional prevists per la Carta de l'ONU.

Mentre l'escàndol d'un nou abús de poder per part d'una gran potència amenaça amb destruir la credibilitat de l'organització, el seu secretari general va esperar fins al passat 19 d'abril per a prendre una iniciativa diplomàtica. El màxim responsable de l'ONU –presentat sovint com el “pelegrí de la pau”– va romandre durant diverses setmanes centrat en la dimensió humanitària de la crisi. “Sabem que [l'ONU] és lenta i poc àgil –comenta preocupat Didier Billion, director adjunt de l'Institut de Relacions Internacionals i Estratègiques (IRIS)–, però en les últimes setmanes la inexistència política del seu secretari general, António Guterres, és si més no desconcertant: no s'ha dut a terme cap iniciativa concreta dirigida als principals protagonistes de la guerra, ni cap proposta significativa formulada per una organització que suposadament encarna el multilateralisme i assegura la regulació de les relacions internacionals” (2). En una tribuna publicada el 19 d'abril, dos-cents ex alts funcionaris de l'ONU instaven @ @ Guterres a fer ús dels seus “bons oficis” i a proposar una “estratègia clara de restabliment de la pau” (3). Finalment, cinquanta-quatre llargs dies després de l'esclat de la guerra, el secretari general va sol·licitar reunir-se amb Vladímir Putin i Volodímir Zelenski. Abans de dirigir-se a Moscou i Kíev, va visitar Ankara, on va mantenir una trobada amb el president Recep Tayyip Erdogan, mediador en aquesta crisi. Però, quina és la seva proposta?

Sense apel·lar a la figura emblemàtica del secretari general suec Dag Hammarskjold, que va morir en un accident d'avió al Congo en 1961 quan intentava evitar la secessió de Katanga (4), ni òbviament suggerir a Guterres que corri tals riscos, podem recordar que diversos dels seus predecessors van mostrar esperit d'iniciativa i no van escatimar esforços per a evitar que determinades tensions degeneressin. L'egipci Boutros Boutros-Ghali, per exemple, va diligenciar una recerca sobre les massacres israelianes en Qana (Líban), provocant així l'empipament dels Estats Units, motiu pel qual no va revalidar el seu mandat en 1996. El ghanès Kofi Annan, per part seva, va acudir a Bagdad al febrer de 1998 amb la finalitat d'arrencar a Sadam Husein un acord per a la inspecció internacional d'emplaçaments militars, mentre Londres i Washington ja amenaçaven a l'Iraq amb represàlies militars.

Algunes veus s'alcen –com la del diplomàtic suís Jean Ziegler (5)– per a demanar la supressió del dret de veto, privilegi del qual gaudeixen els membres del P5. Es tracta d'una idea aparentment senzilla, però que presta poca atenció a la història. Encara que la creació de les Nacions Unides en 1945 va ser per descomptat producte de les circumstàncies –els estralls de la guerra i les seves atrocitats–, va ser sobretot el resultat d'un acord polític entre les principals potències. Aquestes acceptaven que, a diferència de la Societat de Nacions (SDN), la nova organització mundial tingués veritables poders coercitius. A canvi, se'ls atorgava el privilegi de poder bloquejar en solitari una decisió. Sense dret de veto, no hi ha ONU. Per tant, la seva abolició conduiria paradoxalment a un major afebliment de l'organització, de la qual s'allunyarien les grans i mitjanes potències, mentre el món es dividiria en baronies i esferes d'influència enfrontades i puntimirades. I no és que faltin projectes de reforma, alguns dels quals, per contra, amplien l'estatus de membre permanent a altres Estats per a reequilibrar geogràficament el molt tancat club dels titulars de veto (proposta de la Unió Africana o del G4 compost per Alemanya, el Japó, el Brasil i la ­Índia). Cap d'ells provoca consens. En 2005, les propostes d'Annan –a favor d'un Consell més representatiu i d'un reequilibri de poders a favor dels membres temporals– van ser rebutjades per les potències del P5, protegides precisament pel veto que els permet controlar qualsevol revisió de la Carta de San Francisco (6).

Una superagència humanitària?

El bloqueig procedimental distreu l'atenció del que possiblement és el problema més profund de l'ONU: la pobresa del diàleg polític internacional, especialment entre els membres del P5. En el cas de Síria, Rússia ha vetat sense parpellejar 14 resolucions que contemplaven investigar l'ús d'armes químiques o sancions contra el seu protegit Bachar el Asad. No obstant això, veient-ho amb més detall, sovint ha fet contrapropostes que al seu torn han estat bloquejades pels occidentals. El 20 de desembre de 2019, per exemple, Rússia va bloquejar un text del Consell (secundat per 13 dels 15 membres) que proposava renovar per un any l'autorització per a lliurar subministraments d'ajuda a través de dos passos fronterers a Turquia i l'Iraq. Amb el suport de la Xina, considerava que la resolució hauria confirmat una visió errònia i perjudicial per a Damasc de la relació de forces sobre el terreny. Ara bé, Moscou va presentar llavors el seu propi text, que preveia altres punts d'entrada, i que només va rebre cinc dels nou vots necessaris. Acceptat el principi de l'ajuda humanitària, la disputa aquí era clarament política, però no es va tractar com a tal. El cinisme de Moscou a l'hora d'encobrir els crims de Damasc es va enfrontar a l'esperit justicier d'Occident, que a vegades deixa que la moral s'imposi a la política.

En 1945, els cinquanta-un països fundadors de l'ONU es van comprometre a convertir-la en el “centre que harmonitzi els esforços de les nacions per aconseguir [l]us propòsits comuns” establerts en la Carta de San Francisco (article 1, paràgraf 4), a saber, la pau i la cooperació econòmica, social, cultural o científica. De fet, tirant comptes, l'organització ha planificat la descolonització, supervisat i resolt molts conflictes i crisis. Els seus cascos blaus protegeixen a milions de persones cada dia, al mateix temps que l'ajuda que proporciona (aliments, salut, refugiats) –des d'Ucraïna fins a la República Democràtica del Congo– garanteix la supervivència d'altres milions a tot el món. La historiadora Sandrine Kott ha demostrat fins i tot que el sistema multilateral va crear discrets ponts entre els dos blocs durant la Guerra Freda, propiciant un acostament constructiu i pacificador de les idees, fins al punt d'afirmar que, en el seu si, la “porositat del teló d'acer” més aviat el convertia en una “cortina de niló” (7).

Avui dia, les grans potències prefereixen sovint crear estructures ad hoc com el G20, una branca del G7, o el Fòrum de París sobre la Pau, llançat en 2018, per a solucionar els ­temes que els preocupen. “La lògica del globalisme, és a dir, la competència generalitzada entre individus, grups i Estats, va substituint gradualment a l'internacionalisme de la Guerra Freda –lamenta Kott–. L'entrada en l'era neoliberal s'exemplifica en importants canvis de paradigma molt notables en els espais internacionals”. S'estarà convertint l'ONU en una superagència humanitària, que lliura la pau i la seguretat del món a l'incert joc del qui pot més?

Entre unitat i solitud

L' exembajador de França en Washington Gérard Araud afirma que “les relacions de força sempre han estat el fonament de les relacions internacionals, però generalment sota el control d'una o diverses potències dominants que compartien regles de conducta. Avui, el món torna a ser multipolar, però sense regles ni llenguatge comú” (tuit del 5 d'abril). Mentre els morts s'acumulen a Ucraïna, la ruptura entre les grans potències ha quedat pràcticament consumada. El primer ministre britànic Boris Johnson suggereix fins i tot suspendre a Rússia del Consell de Seguretat, i fins de la pròpia ONU. Però això requeriria una recomanació del Consell –impossible pel veto– o una modificació de la Carta, condicionada a una votació en l'Assemblea General però també a l'acord del P5.

La crisi és ara oberta i general. A diferència de les anteriors situacions de tensió, el planeta sencer sembla haver despertat i sentir-se lliure de tuteles històriques, és a dir que la majoria dels Estats són ara capaços d'expressar una posició sense necessàriament seguir les aliances o afinitats tradicionals. Encara que les dues resolucions condemnatòries de l'agressió russa a Ucraïna van rebre un molt ampli suport (141 vots el 2 de març, 140 el 24 de març), diversos països es van abstenir (35 i 38) o no van participar en la votació (11 i posteriorment 9), la majoria d'ells a Àfrica, incloses les antigues colònies franceses malgrat la insistent pressió del Ministeri d'Afers exteriors francès. El 7 d'abril, l'Assemblea General va suspendre a Rússia del Consell de Drets Humans de l'ONU. El resultat, tenint en compte la gravetat dels crims comesos per Moscou, parla per si mateix: 93 a favor, però també 24 en contra i 58 abstencions. “La recobrada unitat d'Occident va de la mà de la seva relativa solitud –assenyala el diplomàtic libanès Ghasan Salamé–. Fora d'ell s'observa una sorprenent mescla de reticència, no alineació, incomprensió, indiferència, un toc de Schadenfreude [regodeo maliciós] i, a vegades, declarada hostilitat” (tuit del 30 de març).

Mentre les relacions internacionals es recomponen desordenadament, la seguretat col·lectiva no es mostrava tan fràgil des de la crisi cubana de 1962. “Per què deuria Àfrica seguir a les antigues potències colonials, que mai van escoltar al continent quan va demanar la fi de la guerra d'Algèria o quan va posar sobre la taula un full de ruta per a acabar amb la crisi de Líbia [en 2011]?”, es pregunta el periodista senegalès Gorgui Wade Ndoye, abans de reclamar la “necessitat urgent de ­reformar l'Organització de les Nacions Unides, de retornar-li la seva ­credibilitat, d'oferir-li els mitjans per a preservar la pau universal i protegir la dignitat humana” (8).

Autora de l'article: Anne-Cécile Robert.