La batalla de les pensions a França. L'assalt a la Seguretat Social francesa
_____________________________________________________________
Amb cada reforma de les pensions a França, el Govern i els mitjans de comunicació defineixen un marc de debat que deixa en penombra la qüestió més important. El sistema creat en 1946 atorgava als propis treballadors, i no a les empreses ni a l'Estat, la gestió dels fons de la Seguretat Social. Des de llavors, reformistes de tot pelatge s'han vist animats per un mateix desig: recuperar aquest poder.
per Nicolas Da Silva, febrer de 2023
La primera ministra francesa Élisabeth Born ho va anunciar en la seva presentació davant la premsa el passat 10 de gener: la seva reforma de les pensions figurarà en un projecte de llei de finançament de la Seguretat Social (LFSS) rectificatiu. Segons el parer d'alguns experts en dret constitucional, tal decisió ignora l'esperit, quan no la lletra, de la llei fonamental (1). De donar crèdit a la crònica política, caldrà suposar que la primera ministra ha triat aquesta opció perquè la Constitució li permet imposar tots els seus textos pressupostaris gràcies al tercer paràgraf de l'article 49 (49.3), i fins i tot limitar el temps de debat parlamentari gràcies a les disposicions del primer paràgraf de l'article 47 (47.1)… Sigui com sigui, Élisabeth Born ha decidit emprendre-la amb les pensions usant un mecanisme, les LFSS, instaurat en 1996 pel Govern d'Alain Juppé per a tornar a prendre les regnes de la Seguretat Social.
La mobilització contra el pla de reforma de la protecció social (també anomenat “pla Juppé”), anunciat pel primer ministre el 15 de novembre de 1995, ha quedat en el record com una victòria sindical. L'oposició de la Confederació General del Treball (CGT) i de Força Obrera (FO) va obligar la dreta a renunciar al seu propòsit d'alinear les pensions del sector públic amb les del privat. La mobilització va durar més de tres setmanes, sense trens ni metre, sovint sense correu (2). Després que dos milions de persones es manifestessin per tota França el 12 de desembre, el primer ministre va fer marxa enrere el 15 del mateix mes. Fi del projecte de llei sobre les pensions.
En els mesos que van seguir, quan els assalariats ja havien abandonat la lluita, el Govern va aconseguir crear el marc institucional previst en el pla Juppé: llei constitucional del 22 de febrer de 1996, llei orgànica del 22 de juliol i ordenances adoptades el 24 de gener i el 24 d'abril. Aquest nou aparell jurídic va facilitar la ulterior adopció (primer en 2003 i després en 2010) de les mesures la posada en pràctica de les quals es va evitar en 1995, ha contribuït a les pressions que sofreixen els organismes de la Seguretat Social –especialment els que s'ocupen de l'assegurança de vellesa– per a modificar la seva gestió i ha portat a un procés de estatalización en marxa des de fa dècades.
En 1946, la relació de forces va obligar les classes dominants a acceptar la creació del règim general; en endavant, no van deixar de posar en dubte la seva concepció original: posar la direcció de les caixes en mans dels propis interessats. El pla que instaurava la Seguretat Social no sols aspirava “a la millora de la situació dels treballadors –com aclaria Pierre Laroque, un dels seus creadors–, sinó, sobretot, a la creació d'un nou ordre social en el qual els treballadors es facin càrrec plenament de les seves responsabilitats” (3). Ara bé, tot i que les prerrogatives de l'Estat sobre el funcionament de la Seguretat Social continuaven sent importants (a ell corresponia determinar els percentatges de cotització i l'import d'algunes prestacions), a les elits polítiques, administratives i econòmiques sempre els ha semblat escandalós que el món laboral dirigeixi una institució de semblants dimensions.
Estaven resoltes a recuperar aquest poder. La instauració de les LFSS en 1996 va ser un punt d'inflexió en aquesta batalla de llarg alè. El 15 de novembre de 1995, en la presentació del seu pla davant l'Assemblea Nacional, Alain Juppé va llançar una “anomenada a la responsabilitat”: el dèficit de la Seguretat Social –dramatitzat fins a l'excés en el seu discurs– suposadament corroborava el fracàs de la gestió del règim general per part dels treballadors assalariats. Que en 1967 havien perdut ja un terç dels seus llocs d'administradors en favor de la patronal (4)? Continuaven ocupant massa. Massa poder en mans d'irresponsables. S'imposava crear un nou marc. Al febrer de 1996, l'Assemblea Nacional i el Senat, reunits en Congrés a Versalles, van afegir un article, el 47.1, a la carta magna. La Constitució disposa des de llavors que “el Parlament vota els projectes de llei de finançament de la Seguretat Social”.
Concebut al desembre de 1995, el projecte inicial de revisió constitucional preveia directament la instauració d'una “llei d'equilibri pressupostari”. Segons Antoine Durrleman, conseller d'Alain Juppé en Matignon, on tenia el seu despatx el primer ministre, la llei estava dirigida a obligar a votar els comptes de la Seguretat Social tenint a la vista el seu equilibri pressupostari estructural. Però l'amplitud de les mobilitzacions de tardor de 1955 va contenir l'ardor del primer ministre (5). En última instància, les LFSS, tot i que al final no assignen l'avantdit objectiu d'equilibri, i tot i que –a diferència de les lleis pressupostàries que concerneixen als crèdits estatals– mai han tingut el propòsit de limitar l'import dels desemborsaments dels departaments (en raó de la seva naturalesa contributiva), radicalitzen el procés de desposesión dels interessats.
Des de llavors, cada any, el vot de les lleis de finançament confereix al Parlament el poder de determinar els objectius d'ingressos i despeses de la Seguretat Social. Cada any, la seva preparació és competència dels tecnòcrates de la Direcció de la Seguretat Social (DSS) i de la Direcció de Pressupost (DB, per les seves sigles en francès), més que de les caixes nacionals. Com ja manca de tot pes en el si del règim general, a la mobilització social solo li queda el carrer per a manifestar la seva oposició…
Les lleis de finançament han contribuït també –i potser, sobretot– a la institucionalització de la necessitat de reformes. Cada tardor, el seu examen en l'Assemblea Nacional i el Senat reaviva la controvèrsia mediàtica sobre el “forat de la Seguretat Social” (6). No queda més remei que tapar-ho a la major rapidesa. Convé reduir les despeses, abans que augmentar els ingressos. En aquests debats, el Tribunal de Comptes té un paper de gran importància. Basant-se en l'últim paràgraf de l'article 47.1 de la Constitució, afegit en 1996, el Tribunal de Comptes francès ajuda al Parlament i al Govern amb la publicació, al setembre o octubre, del seu Informe sobre l'aplicació de les lleis de finançament de la Seguretat Social (l'anomenat “Ralfss”).
En l'edició de 2022 del Ralffs, el Tribunal proposava –per a atenir-se només a les recomanacions relatives a les pensions– la reconsideració dels drets familiars de jubilació (increments per circumstàncies familiars), això és, uns drets dels quals es beneficien 9 milions de persones per tenir fills a càrrec. En l'edició de 2021, els magistrats del Tribunal de Comptes van tornar a afirmar, referint-se als règims de jubilació, que seria “indispensable introduir adaptacions que tinguin en compte, especialment, les evolucions demogràfiques i l'augment de l'esperança de vida”. Cosa que ja sostenien en l'edició de 2016 de la mateixa publicació i que tornarien a explicar en una nota publicada en el més acalorat de l'última campanya presidencial, advocant per “retardar l'edat de jubilació (...) o reduir el nivell relatiu de les pensions” (7). El Ralfss de 2020 revelava la seva impaciència en continuar constatant la persistència de desigualtats i disparitats entre el sector públic i el privat.
Disparitats? Vagi que sí: als 57 anys, Alain Juppé es va jubilar d'inspector de finances amb la seva corresponent pensió, a la qual suma els seus ingressos com a parlamentari jubilat i el seu subsidi com a membre del Consell Constitucional per a acabar percebent més de 23.000 euros al mes. Com va assenyalar el 5 d'octubre de 2022 (8) el diputat de França Insubmisa Frédéric Mathieu, el president primer del Tribunal de Comptes, Pierre Moscovici, percep un “acumulat de subsidi de jubilació que s'eleva a una retribució de 14.500 euros, més 2700 euros de la seva pensió de diputat, 600 euros de la seva pensió d'eurodiputat i 8500 euros relacionats amb el seu antic mandat en la Comissió Europea: en total, 26.300 euros al mes, 14 vegades més que el salari mig [a França]”.
Porter de l'austeritat per als altres, el Tribunal de Comptes també fa ús del magisteri que li va confiar Alain Juppé en 1996 per a recordar-los els seus compromisos europeus a les institucions públiques franceses. En el Ralfss de 2014 va preconitzar l'ampliació del camp d'aplicació de les LFSS al conjunt dels desemborsaments en protecció social que la Comissió Europea inclou en el càlcul del dèficit públic francès. En aquest sentit, la recent llei orgànica del 14 de març de 2022 preveu l'afegit d'elements relatius a les condicions d'equilibri pressupostari del règim de jubilació complementària obligatòria Agirc-*Arrco a les lleis de finançament de la Seguretat Social. D'aquesta manera, la estatalización de la Seguretat Social es combina, d'una banda, amb la seva dissolució en un conjunt molt més vast de naturalesa totalment distinta, sense relació amb l'ideal de socialització que va presidir la seva creació (9), i, per un altre, amb el seu sotmetiment a l'ortodòxia comunitària en matèria de comptes públics.
Rolande Ruellan va formular explícitament l'objectiu de les reformes introduïdes quan era directora de la Seguretat Social (entre 1994 i 1996): “Per a ingressar en la moneda única [que seria de curs legal en 2002], el dèficit públic, incloent-hi el dels programes socials, havia de mantenir-se per sota del 3% del PIB, i el deute públic, no superar el 60% del PIB. […] El pla Juppé [devia en conseqüència] crear també les condicions d'un futur i durador equilibri pressupostari dels departaments de la Seguretat Social. Pot dir-se que, si França ha tingut el valor de posar en marxa un pla semblant, és gràcies a Europa” (10).
Avui, els directors generals que estan al càrrec de les diverses caixes nacionals –alts funcionaris designats per l'Estat des de les anomenades “ordenances Jeanneney” de 1967– han de fer el paper d'ambaixadors d'aquesta ortodòxia. L'ordenança del 24 d'abril de 1996 va reforçar les seves prerrogatives, especialment el seu poder de nomenar els directors de les caixes locals, així com va imposar el seguiment per part del director general del “acompliment” de la seva xarxa regional. L'ordenança, en efecte, va instituir els anomenats “convenis d'objectius i gestió” (COG), que regulen la relació entre l'Estat i les caixes nacionals: mentre que una sèrie d'indicadors mesuren la consecució dels objectius assignats a aquestes últimes, els seus directors generals avaluen al seu torn la seva implementació per part dels directors locals.
S'albirava el retorn de la burocràcia al pont de comandament. El nombre d'objectius i indicadors de la Caixa Nacional d'Assegurança de Vellesa (CNAV, per les seves sigles en francès) es va doblegar entre 1998 i 2014. La Inspecció General d'Assumptes Socials (IGAS) deplorava el fet en una valoració d'octubre de 2017: “El COG de la CNAV per a 2014-2017 assembla [...] un projecte intern de gestió pel seu excessiu detallismo i l'absència d'una jerarquització dels seus objectius” (11). Al mateix temps, “la CNAV no ha estat en condicions de gestionar els seus recursos de manera que es realitzessin les transformacions previstes”. Per a dir-ho d'un mode més clar: la gestió comptable de la caixa no va anticipar els efectes de les diverses reformes de les pensions en les seves activitats, la sempre creixent complexitat dels expedients i la necessitat de reclutar personal. Per aquesta raó, com van assenyalar els inspectors, “el volum d'expedients en curs endarrerits a nivell nacional va passar de 20.000 a principis de l'any 2012 (un 12,5% del total) a pics d'entorn de 50.000 en l'estiu de 2013, i de nou al març de 2015 (fins a un 30% del total dels expedients en curs)”.
En la pràctica, això es tradueix en què alguns nous jubilats van haver d'esperar diversos mesos el cobrament de la seva primera pensió. La CGT va denunciar al juny de 2018 les conseqüències de la estatalización i, sobretot, l'obstinació de la ministra de Sanitat i Assumptes Socials, Marisol Touraine, “a reduir, de manera dràstica i purament dogmàtica, els mitjans dels quals disposen la CNAV i les seves caixes regionals per a gestionar les pensions” (12). Mentre que en 2017 els 14.800 treballadors de les caixes de pensions s'ocupaven de 16,1 milions de jubilats, en 2021 les caixes comptaven amb 13.700 empleats per a 16,9 milions de jubilats (13).
L'actual director general de la Caixa Nacional, Renaud Villard, posa en relleu “un augment de la productivitat, especialment gràcies a la informàtica”. El seu desig és transmetre un missatge de tranquil·litat: “La nostra responsabilitat és que el servei públic compleixi amb els seus compromisos al preu més just” (14). Abans d'emprendre-la amb els agents de la CNAV i l'acompliment de les seves missions, Renaud Villard havia treballat en la reforma de les pensions –i especialment en l'ampliació del període de cotització– en qualitat de cap de negociat en la Direcció de la Seguretat Social i més endavant com a assessor de Marisol Touraine. No li falten motius per a esperar l'arribada de temps encara millors: al març de 2022, el seu predecessor en la Direcció General de la Caixa Nacional, Pierre Mayeur, es va unir al grup Klesia, una asseguradora especialitzada en assegurances complementàries de salut, plans de pensions i acció social.
La posada en marxa del pla Juppé ha permès que l'Estat francès dirigeixi amb mà de ferro la Seguretat Social, administrada des de llavors per tecnòcrates mercenaris, però també ha contribuït a la proliferació d'agències estatals o paraestatals: des de la creació del Fons de Solidaritat per a la Vellesa en 1993 per a finançar el mínim de vellesa (prestació percebuda pels qui no tenen dret a una prestació per jubilació o aquesta és mínima), aquestes agències pul·lulen per les àrees de competència de la Seguretat Social i accentuen la seva estatalización (15). En concret, amb l'ordenança del 24 de gener de 1996 neix la Caixa d'Amortització del Deute Social (Cades); el 15 de novembre de 1995, Alain Juppé s'havia compromès davant els diputats dient que la creació del nou organisme públic havia de permetre “el restabliment d'un equilibri pressupostari durador en la Seguretat Social des de 1997”.
El Govern crea una ruptura per a aconseguir el seu objectiu. Fins llavors prevalien dues estratègies de retorn a l'equilibri pressupostari: o l'augment dels percentatges de cotització o la recuperació dels dèficits acumulats en forma de préstecs de la Caixa de Dipòsits i Consignacions (CDC). La primera opció es va abandonar a principis de la dècada de 1990 en nom de la necessària reducció del “cost laboral”. En aquest sentit, després que Michel Rocard, el llavors primer ministre, iniciés el moviment de fiscalització del finançament de la Seguretat Social creant la Contribució Social Generalitzada (CSG) en 1991, el seu successor en el càrrec Édouard Balladur va fer el propi posant en marxa els primers mecanismes que exoneren de cotitzar a la Seguretat Social en 1993. Amb la creació de la Cades, el Govern d'Alain Juppé va renunciar a la possibilitat de recórrer a la CDC. En endavant, la CDC, i en conseqüència l'Estat, deixa de donar facilitats a la Seguretat Social per a incitar-la a mantenir el control sobre els seus pressupostos: la Cades, en efecte, funciona com un banc dolent que reemborsa el deute social finançant-se en els mercats financers, la qual cosa vol dir que, per a aconseguir els millors interessos, cal guanyar-se la confiança dels prestadors…
Per a aconseguir el refinançament del seu deute, la Cades percep una part dels ingressos de la CDC, així com el producte d'un nou impost: la contribució al reemborsament del deute social (CRDS). Aquí convé assenyalar la doble paradoxa de la estatalización: d'una banda, mentre que l'Estat administrador augmenta progressivament el seu control sobre la Seguretat Social, obliga a la Cades a assumir tipus d'interès superiors als que s'apliquen a l'Estat prestatari; d'altra banda, l'Estat prefereix crear un impost per a finançar el deute abans que una cotització que financi prestacions socials. O cosa que és el mateix: en lloc de satisfer les necessitats de la Seguretat Social de manera que no augmenti el seu dèficit, el Govern prefereix finançar el reemborsament d'un deute que manca de raó per a extingir-se excepte per a insistir en l'austeritat. I és que, en realitat, la creació de la Cades ha de permetre agitar millor l'espantall del “deute social” i d'aquest mode facilitar la pedagogia de la reforma (16). El contribuent ha d'entendre que el pagament de la CRDS i el retrocés dels drets no són sinó la lògica contrapartida del “forat de la Seguretat Social”. Per a salvar-la toca fer sacrificis!
Per descomptat, l'objectiu de retorn a l'equilibri pressupostari des de 1997 no s'ha complert. Però és que, en termes més generals, malgrat que la creació de la Cades devia –com les altres mesures del pla Juppé– contribuir a racionalitzar la gestió de la Seguretat Social, triar el camí de la financerització ha tingut un cost colossal: entre 1996 i 2018, la Cades s'ha fet càrrec de 260.500 milions d'euros de deute (en euros constants de 2018) de la Seguretat Social, rebut ingressos que ascendeixen a 208.000 milions d'euros en el mateix període, i reemborsat només 153.000 milions d'euros, entorn del 59% del total del deute. La diferència va ser dilapidada, en nom de la modernitat, en interessos i comissions financeres (17).
En data més recent, quan la pandèmia va portar una forta reducció de les cotitzacions i la recaptació d'impostos al mateix temps que augmentaven els desemborsaments, el Govern va imposar a la Cades que acceptés 136.000 milions d'euros de “deute covid”. Una decisió discutible, ja que l'Estat manlleva a tipus d'interès més baixos i, sobretot, perquè pot permetre's no retornar mai per complet el seu deute (paga els interessos i manlleva de nou el principal en un cicle infinit). El cost de l'endeutament en qüestió només li hauria representat prop de 1000 milions d'euros a l'any; per a la Cades, seran entorn de 10.000 milions (18).
9000 milions de més a l'any. 9000 milions destinats a la devolució del deute abans que al finançament de prestacions: una suma que amb el temps s'afegirà a aquest dèficit, d'entre 12.000 i 14.000 milions, que la reforma de les pensions empresa per Elisabeth Borne promet reduir. Podríem multiplicar els exemples que mostren la ineficàcia de les polítiques que s'emprenen en nom de la “responsabilitat” invocada per Alain Juppé davant els representants de la nació el 15 de novembre de 1995. Com gairebé tots els seus successors en el palau de Matignon, deia voler “salvar el nostre sistema de protecció social”. Han acabat demolint-ho. Per consegüent, tal vegada urgeix deixar de plantejar-se el problema de la seguretat social en els termes en què el fan –salvar-la, reflotar-la, adaptar-la al segle XXI– quan tracten d'imposar les seves reformes. I buscar, més aviat, el mode de recuperar el control sobre la Seguretat Social.(1) Aurélien Soucheyre, “Retraites. Avec le PLFSSR, la Macronie joue aux apprentis sorciers législatifs”, L’Humanité, París, 12 de enero de 2023.
(2) Christian Chevandier, “Les grèves de 1995”, en Michel Pigenet y Danielle Tartakowsky, Histoire des mouvements sociaux en France. De 1814 à nos jours, La Découverte, París, 2014.
(3) Pierre Laroque, “Le plan français de Sécurité sociale”, Revue française du travail, n.°1, París, abril de 1946.
(4) Victor Duchesne, L’organisation de la santé en France depuis 1967: Vers un gouvernement marchand?, tesis de doctorado en Ciencias Económicas, 2021, Universidad de La Sorbona París Norte.
(5) “Grand témoin: Antoine Durrleman. Interview réalisée par Dominique Libault et Dominique Polton”, Regards, Saint-Étienne, vol. 49, n.° 1, 2016.
(6) Julien Duval, Le Mythe du “trou de la Sécu”, Raisons d’agir, París, 2008.
(7) “Continuer à adapter le système de retraite pour résorber les déficits et renforcer l’équité”, Tribunal de Cuentas, París, 21 de octubre de 2021.
(8) Ante la Comisión de Asuntos Sociales.
(9) Cf. el capítulo “Des régimes complémentaires contre-révolutionnaire” de Nicolas Castel y Bernard Friot, Retraites: généraliser le droit au salaire, Éditions du Croquant, Vulaines-sur-Seine, 2022.
(10) “La gouvernance de la Sécurité sociale à partir du plan Juppé de 1995”, Vie sociale, vol. 10, n.° 2, 2015.
(11) Christian Anastasy, Johanna Buchter, Jean-Robert Jourdan, con la participación de Laurence Eslous, “Évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2014-2017 de la CNAV”, IGAS, París, octubre de 2017.
(12) “Le gouvernement attend-il une catastrophe généralisée pour donner à la CNAV les moyens dont elle a besoin?”, Confederación General del Trabajo, nota de prensa del 11 de junio de 2018.
(13) Victor Tassel, “Dossiers en souffrance, agents sous tension… dans les caisses de retraite, la ‘situation est critique’”, Le Parisien, 17 de agosto de 2022.
(14) Palabras recogidas por Jacques Sayagh, “Retraite. Le directeur de la Caisse nationale s’explique sur les 20 000 pensions non versées”, Ouest France, Rennes, 11 de diciembre de 2022.
(15) Gilles Nezosi, “Quelle gouvernance au sein de la Sécurité sociale?”, Regards, vol. 52, n.° 2, 2017.
(16) Anne-Laure Delatte y Benjamin Lemoine, “Cantonner la dette Covid: une stratégie austéritaire”, L’Économie politique, vol. 93, n.° 1, París, 2022.
(17) Ana Carolina Cordilha, “Public health systems in the age of financialization: lessons from the French case”, Review of Social Economy, 2021, www.tandfonline.com/journals/rrse20
(18) Michaël Zemmour, “Les assurances sociales n’ont pas à supporter la ‘dette Covid’”, Le Monde, París, 27 de mayo de 2020.
Nicolas Da Silva
Profesor asociado de Ciencias Económicas en la Universidad de La Sorbona París Norte. Autor de La Bataille de la Sécu. Une histoire du système de santé, La Fabrique, París, 2022.